『再沒有什麼東西比法律和制度的轉變更爲人性所容忍和深深迷戀的了
大眾政府的前景
法國的貴族沒料到大革命到來是很正常的，從卡佩登上王位倒大革命有八百年，期間王室權力穩步增長。休謨還誇法國的君主制「臻於完美」，「財產在那裡是安全的，工業得到了促進，蓺術繁榮興盛，生活在其臣民之中的國王就像生活在其子女之中的父親。」
大眾政府起源於英國，英國把新觀念
各國的情況：
- 法國從模仿英國開始，以採納美國模式告終。先後被群氓
mob 、軍隊、外族各自推翻了三次：- 1792 群氓
- 1797年9月4日 在軍隊支持下，大多數督政官宣布 48 個部門的選舉無效
- 1799年11月9日 波拿巴霧月革命
- 1814 外族
- 1815 外族
- 1830年7月 群氓：查理十世修改出版法，限制新聞出版自由，解散新選出的議會。爆發七月革命，再次推翻波旁王朝
- 1848年6月 群氓：社會主義的六月起義
- 1851年12月2日 侄子波拿巴
- 1870 外族
- 西班牙：
- 1812憲法的簽訂正值戰爭危急時期
- 1820年，列戈 Riego 將軍逼迫斐迪南七世承認1812憲法
- 1823，法軍在神聖同盟的鼓動下進入西班牙，重新建立斐迪南的專制統治
- 1833 斐迪南去世後，其遺孀重新引入大眾政府
- 迄今有40次軍事起義，9次成功，暫停了憲法
- 德國：1848 普魯士國王威廉四世不情願地承認了唯一的立憲政府形式，但歐洲革命一結束，旋即回歸專制統治。
自大眾政府出現後，所有政體的都變得不穩定了。有兩種民族情感一直在對西歐起作用：帝國主義 imperialism、激進主義 radicalism。「歐洲的兩個最新和最引人注目的政治創造物，德意志帝國和意大利王國，就是這兩種力量共同產生的。」
軍隊要求的是服從，而民主權利要求的是責難上位者，這兩種行爲準則正好衝突，公民制度越普及，要避免軍隊干預政治就越困難。
現在的不妥協派越來越多，其中最難對付的是民族主義，大眾政府似乎又是最不可能成功對付他們的，「它似乎充滿了未來內亂的種子」。
霍布斯說，政治自由就是政治權力，當一個人渴望自由的時候，他想要的是擁有政治政府的一分。James Stephen 說，政治自由和平等是互斥的。把政府建立於廣泛選舉權之上，把權力切割成碎片，最值得注意的就是有野心的操縱者。要考慮的是黨派感情 Party feeling，它和導致戰爭的那些激情是相同的。操縱者、煽動者的激情不限定於任何一個黨派，它的影響徹底而持久。操縱制度的發展將導致選舉權範圍的不斷擴大——理論家曾相信它是共和國不可分的伴隨者，卻發現在實踐中是暴政的自然基礎。它會產生有害的保守主義，它已經使合眾國排除了自由貿易，也必定會禁止珍妮紡織機和脫穀機。
政治領袖和追隨者的關係似乎正經歷雙重變化，領導人跟以前一樣能力出眾、善于雄辯，但他們也在更多傾聽追隨者的建議；另一方面，追隨者實際上是統治者，他們越來越沒有耐心去聽議會辯論，議會辯論正變得越來越形式化。瑞士的制度有「相當可觀的未來」：每條法律，若經三萬公民請願，都需複決。
人類的財富是持續的消耗過程，一部分被保存起來，一部分被消費掉，財富再生產源源不斷，即使戰爭之後，社會也會迅速重建。邊沁：土耳其一些世界上最富裕的國家變得窮困潦倒，靠的是對勞動者動機的破壞。
目前來看，大眾政府還不是很穩定，難以相信這些政府能持續延續下去。
民主的性質
奧斯丁說，民主制比貴族制還要模糊不清。謝勒 Scherer 是第一位闡明了民主含義的法國作家。一種說法是，民主是倒置的君主制，Villari 說這種共和制城市產生於義大利的君主專制，和現代政府沒有共同之處。
不管是什麼國家，第一要務都是維持長久的生命，需要避免丟點疆土、損害權威、喪失自尊，在這一點上，民主制和專制沒有什麼不同。最重要的國內職責是使國民遵守法律，民主國家也不能允許一部分民眾藐視他們不喜歡的法律。
有些人誤以爲，民主的特點是履行某種特殊功能時比其他政府形式更有效。民主在立法上的貧瘠來自一些永恆的原因：人民的偏見比特權階級的偏見強烈得多，也庸俗得多。例如瑞士的公民複決制度，常常使立法機構的激進領導人感到沮喪。
在人類歷史中，專制有著長久的生命力，民主存續的隱憂一直存在著。很長一段時間，法國人民都在擺脫他們的一種擔憂，即第一次革命帶來的物質利益是不安全的，這使他們順從於雅各賓派的專制。隨著美國的成功，民主有了新的含義，大多數國家都採納了普選權。
對民主的稱頌源自法國，雅各賓派從羅馬共和國的史詩中借得措辭，吉倫特派喜歡盧梭作品的隱喻。1789年之前盧梭信徒的作品表明，「一個文明國家的知識精英可以因爲對一種社會和政治理論的狂熱欽慕而被降至明顯的智力低能的境地。」
民主制在多大程度上配得上它享有的敬意？邊沁說，民主政府能更好避免「險惡的」影響，即政府對共同體一小部分利益的偏愛勝過對整體利益的偏愛。這種論證極誘人，但是要看到，這種對民主的讚譽也屬於君主制。例如羅馬皇帝對廣大社會成員普遍利益的關心比貴族制的羅馬共和國更多。邊沁的失誤是因爲高估了人們的智力。
民主最大、最基本、最持久的困難深藏於人性的構造之中。在大眾政府中，在什麼意義上大多數人可以運用自己的意志？庸俗的看法是大眾就像君主一樣做決定，比如新聞報導中的「國家的最高願望」「人民的意志」等等。但是，複雜的政治問題會使最有才能的人傷透腦筋，而且決定是由政治家以最偶然的方式作出的，這時大多數人的共同決定就是一種虛幻的假定。所謂人民的意志其實是人民對少數人觀點的採納。大眾司法的歷史非常悠久，在古代的席位比大眾政府多得多，現代的民主機構就是古代大眾司法的翻版，大多數人遵從某個人的觀點而形成一種觀點。
大眾政府基本困難的解決需要的解藥：代議制；公民投票。但很多問題不是簡單的「是」「否」能解決的，投票人也會處於利益考量否定所有的議案。英國如果有一個非常廣泛的選民團體，那就不會有對異端的寬容，不會有珍妮紡紗機。
有三種力量能把很多人置於「公民紀律」之下：
- 民主政府能量的激發得益於政黨。政黨的追隨者會像宗教信徒一樣，不願與黨派鬧翻，在困難時營救它。它使國民分成各個派別，而非武裝起來的敵人。
- 腐敗。〔當然，與現在我們一般理解的腐敗不太一樣〕
- 一般法、一般命題、通則：抽象了特殊事實的。「它使法國知識分子嚴重喪失了力量，它正機器有害地影響著英國的精神，它幾乎要毀掉印度正在覺醒的知識分子了。」解決方案是對有選舉權的人的範圍加以限制。
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進步時代
「再沒有什麼東西比法律和制度的轉變更爲人性所容忍和深深迷戀的了。」1789年之後的三十年，所有革新都停止了，1830年，法國爆發第二次革命，1832年英國選民重組，開始了連續不斷的立法的時期。這在以前是很少見的，沒有人充分注意到立法權的一些特徵。
對變革的熱情是普遍和永恆的人性嗎？其實大部分民族都不喜歡。西歐人恐怕很難意識到自己的文明是世界史上一個罕見的例外。對立法變革的熱情不是起源於大眾統治的英國，而是獨裁統治的法國。
人的習性 Habits 是人無意識遵循的的行爲模式，是在環境長時間影響下改變的。同樣，人們遵循的公共習俗是在經受無數痛苦的情況下獲得的。由習性而禮儀 Manners，禮儀和人性一樣古老。
p112 說婦女衣服時尚是人類最可怕的災難
在大眾的觀念中，政治革新與科學進步有明顯的聯繫。過去50年，邊沁的法律改革計劃和李嘉圖的政治經濟學是極其豐富的立法源泉，但現在幾乎不時髦了，這告誡人們不要太草率的認爲進步政治與進步科學的聯盟總是能持續。
立法是大眾政府最引人矚目的活動，大眾政府傾向於在立法中展現自己。
政治理論具有一種能力，如果它的腿被打折，那就用殘餘部分來戰鬥。政治理論製造了許多話語，在死後仍然有活力。比如狄更斯的小說受到邊沁教導，薩克雷的觀點與盧梭很像。盧梭留下了「一個非常可怕的觀念」：源於自然權利的無所不能的民主國家，可以隨意支配個人的一切。實際上，「自然狀態不過是一場夢」，「沒有一個人類社會是以盧梭想像出的那種方式形成的」。而邊沁推崇的是一院制的全能的代表大會，認爲擁有立法權的最大多數人必定會爲自己的幸福而立法。
盧梭和邊沁的理論從源頭上來看，不是關於憲法改革的理論，而是關於法律改革的理論。「假定你能成功地根據某些原則來改革法律體系，也就能根據同樣的原則來改革憲法——這種推論明顯是不可靠的。」法律革新若出錯，結果尚且可控，如果憲法革新出錯，會使公共生活充滿災難，也難以糾正。
人類的自然狀態不是進步的狀態，社會不進步才是常規。歷史的憲法是通過經驗累積而逐漸形成的，它看上去優於先驗的憲法，歷史憲法從未有像先驗憲法那樣的失敗。三部先驗憲法：1791 準君主制憲法、1793 共和憲法、1795 共和-督政府憲法。
第二院的設立是爲了防止人民犯錯，使法案在通過之前作充分的考察，來設立一道防線。比如參議員是分成省市鄉鎮來選的，而下院議員是全國選的，是很現實的問題是，人民的分組和人民的聲音有什麼聯繫呢？人民又是怎樣行使統治權利的？盧梭說通過定期機會，西耶斯說通過代表來發言。人民的聲音是單選區制還是政黨名單制來表達的？是通過投票還是集會表達的？
成功的第二院只有兩個：美國參議院和英國貴族院，嚴格來說它們都不是一個民主的機構。「在今天那些能夠遵從科學思想路線的人看來，認爲一個世襲立法機關本質上荒謬，這種論斷本身似乎就是荒謬的。」
美國憲法
美國憲法是近代最重要的政治文書，「世界上最多樣和最同質的居民的生活和命運基本上由合眾國的憲法來塑造」。更重要的是合眾國的成功維護了「共和國」的聲譽，此時法國的共和國正經歷著恐怖的歲月。上世紀作家在提到共和國時，語氣是輕蔑的。人類不多的經驗似乎都證明，多數人的政府最終會產生畸形的一個人的政府。
美國憲法的建立與歐洲各國不同的是，歐洲人懷有對舊制度的強烈不滿，而美國人對那幾個殖民地的制度感到滿意。美國憲法是英國憲法的修正版本，樣板是 1766–87 年間的英國憲法。美國總統的權力和英國國王非常像，區別只是有任期，受到參議院限制。如果漢密爾頓晚生一百年，那他對總統權力的設想會小得多。
美國的最高法院在人類歷史上沒有先例，一定是在
美國將立法與行政嚴格分別，但是英國的立法相當一部分是政府提出的，孟德斯鳩的三權設想基於英國，這是「偽造」的。英國的這種立法方式會帶來「嚴重危險」，因爲不僅用於指定普通法律，也用於修訂憲法，「對於觸及我們政治體制根基的法律的通過，缺乏任何特殊的防範措施。」